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Definiciones y Principales Conceptos Sobre la Deuda Pública


  • La deuda se define como obligaciones financieras que requieren pago(s) de intereses y/o principal por parte del deudor al acreedor en una fecha(s) en el futuro.
  • La deuda pública se refiere a las obligaciones resultantes de operaciones de crédito público, contraídas por instituciones que conforman el sector público.

De acuerdo a la Ley No. 6-06 de Crédito Público, son operaciones de crédito público:

  1. La contratación de préstamos con las instituciones financieras bilaterales, multilaterales u otra que operan en los mercados de crédito nacionales o internacionales.
  2. La emisión y colocación de títulos, bonos y otras obligaciones financieras.
  3. La emisión de letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio presupuestario en el que fueron emitidas.
  4. La ejecución de contratos de bienes, obras o servicios cuyo pago total o parcial se estipule realizar en más de un ejercicio financiero posterior al que se haya devengado el gasto.
  5. La deuda contingente que pueda generarse por el otorgamiento de avales, fianzas o garantías, cuyo vencimiento exceda al ejercicio fiscal.
  6. Toda operación de renegociación, consolidación o conversión de la deuda pública que tenga por objeto refinanciar o reestructurar pasivos públicos.

El Sector Público se divide en Sector Público No Financiero (SPNF) y Sector Público Financiero (SPF).

El SPNF incluye:

  1. El Gobierno Central (p.e. Ministerios, Congreso Nacional, Poderes del Estado).
  2. Instituciones descentralizadas o autónomas no financieras (p.e. INDRHI, UASD, CEI-RD).
  3. Instituciones de la seguridad social (p.e. SENASA, IDSS, ISSFA)
  4. Empresas públicas no financieras (p.e. CAASD, CDEEE, CEA, INESPRE)
  5. Ayuntamientos de los municipios y el Distrito Nacional (p.e. Ayuntamientos, Liga Municipal)

El SPF incluye:

  1. Instituciones públicas financieras monetarias (p.e. BCRD, BAGRICOLA, BNV)
  2. Instituciones públicas financieras no monetarias (p.e. Corporación de Fomento Industrial, Caja de Ahorros Monte Piedad)

De acuerdo a lo estipulado en el Art. 3 de la Ley 6-06 de Crédito Público, están sujetos a las regulaciones previstas en dicha ley y su reglamentación, los organismos que conforman el sector público no financiero.

La Dirección General de Crédito Público es la entidad gubernamental encargada de la gestión de la deuda pública. Dentro de sus principales funciones se pueden mencionar:

  1. Proponer para aprobación del Consejo de la Deuda Pública las políticas del financiamiento del Gobierno Central. Diseño e implementación de la Estrategia de Gestión de Deuda.
  2. Ser el único receptor de las ofertas de financiamiento, evaluarlas y recomendar el rechazo o aprobación de forma escrita.
  3. Llevar a cabo el proceso de negociación, contratación y/o emisión del financiamiento del Gobierno Central.
  4. Registrar y administrar todas las operaciones de crédito público que se realicen en el ámbito del Sector Público No Financiero; así como atender el servicio de la deuda pública generado por las mismas, a través de la emisión de las órdenes de pago.
  5. Mantener estadísticas actualizadas de la deuda del SPNF, incluyendo las proyecciones del servicio de la deuda pública.

Se refiere a la deuda que una institución gubernamental tiene con otra. Por ejemplo: los bonos emitidos por el Gobierno para la recapitalización del Banco Central, en virtud de la Ley 167-07.

La deuda pública consolidada es la contraída por el sector público con el resto de los agentes económicos, tanto locales como internacionales, por tanto, se descuenta la deuda que una institución gubernamental tiene con otra (deuda intragubernamental).

De acuerdo a la metodología de consolidación estipulada en el Manual de Estadísticas Financieras Gubernamentales del FMI, Capítulo Tres, Reglas de Contabilidad, Sección 6, el cálculo de la deuda pública consolidada se realiza a través de la fórmula siguiente:

DPC= deuda del SPNF + deuda del SPF - deuda intragubernamental

Una operación de crédito público se convierte en deuda una vez que se desembolsan los recursos contratados, puesto que en dicho momento es que se crea la obligación de pago al acreedor y por tanto dicho monto forma parte del saldo adeudado.

En el caso de una garantía otorgada por el Gobierno Central, la misma pasaría a ser deuda del Gobierno Central sólo en caso de que el deudor original no pueda hacer frente a los pagos y el acreedor ejecute la garantía, con lo cual pasa a ser una obligación del Gobierno Central.

La deuda se puede clasificar por:

  1. Fuente de deuda: Externa e Interna.
  2. Por tipo de acreedor: Multilateral, Bilateral, Bonos, Banca Comercial y Suplidores
  3. Por tipo de interés: Fija, Flotante, Indexada
  4. Por tipo de moneda: Local y Extranjera
  5. Por plazo: Corto, Mediano y Largo Plazo.

La deuda se puede clasificar en interna y externa utilizando varias metodologías, entre las que se destacan:

  1. Por Jurisdicción:

    Se considera deuda interna a la contraída/emitida en República Dominicana bajo leyes locales y cuyo pago es exigible dentro del territorio nacional. La deuda externa es la contraída/emitida con otro Estado u organismo financiero internacional bajo leyes internacionales y cuyo pago es exigible fuera de la República Dominicana.

    Bajo esta metodología, un bono emitido en el mercado internacional es considerado como deuda externa, así como un bono emitido en el mercado local es deuda interna , sin importar la residencia del tenedor.

  2. Por Residencia: Se considera deuda interna a la contraída con personas físicas o jurídicas residentes en la República Dominicana. La deuda externa es la contraída con otro Estado u organismo financiero internacional o con cualquier otra persona física o jurídica con residencia fuera de la República Dominicana.
  3. Bajo esta metodología, un bono emitido en el mercado internacional en manos de un residente (es decir con residencia en República Dominicana), es considerado como deuda interna, así como un bono emitido en el mercado local en manos de un no residente, es considerado deuda externa.

La relación entre el valor nominal de la deuda y el producto interno bruto de un país (PIB), es el indicador más utilizado para medir el nivel de endeudamiento de un país:

  1. Permite comparación del nivel en diferentes períodos de tiempo
  2. Permite comparación entre países.

En el contexto de la sostenibilidad de la deuda la principal condición que se debe cumplir es la de solvencia. Esto implica que el gobierno pueda hacer frente a sus obligaciones crediticias sin recurrir a una reestructuración de la deuda, inflación elevada para diluir el valor de la deuda o incumplimiento de impago. Una política fiscal y de endeudamiento sostenible es aquella que se puede mantener a lo largo del tiempo de forma indefinida, sin afectar la solvencia del gobierno, es decir, su capacidad de pago.

Para determinar si la deuda es sostenible se proyecta su evolución como porcentaje del PIB a lo largo del tiempo y se evalúa si la deuda mantiene la condición de solvencia aún en presencia de coyunturas desfavorables (Ej.: Contracción de la actividad económica, incremento no anticipado en los precios internacionales de los combustibles, etc.). Mientras la trayectoria de la razón Deuda-PIB, en el mediano y largo plazo, sea decreciente, o se estabilice entorno a algún valor, se puede considerar que la deuda es sostenible. Sin embargo, si la deuda (como % del PIB) mantiene una trayectoria creciente de forma explosiva, en donde no se prevé una estabilización de su crecimiento, esto comprometería el pago del servicio y se consideraría que la deuda es insostenible.

El servicio de la deuda pública comprende los pagos de principal, intereses y comisiones que realiza el estado para honrar los compromisos de deuda pública asumidos. El programa o calendario de pagos a realizarse, contempla todos los pagos durante la vida del instrumento de deuda.

La tasa de interés es un porcentaje que el acreedor cobra periódicamente al deudor por el dinero prestado, es decir, es el costo de la deuda.

La tasa de interés es un porcentaje que el acreedor cobra periódicamente al deudor por el dinero prestado, es decir, es el costo de la deuda.

Informaciones sobre la composición de la deuda por tipo de tasa de interés se pueden encontrar en la sección de estadísticas de la página web de la Dirección General de Crédito Público:

www.creditopublico.gov.do/test/inicio/estadisticas

  1. Dirección General de Crédito Público.
  2. Contraloría General de la República
  3. Tesorería Nacional
  4. Bancos agentes del Estado

La necesidad de financiamiento del Gobierno se determina principalmente por el balance presupuestario del Gobierno, es decir, los ingresos a recibir menos los gastos a realizar, así como por la estimación de aplicaciones financieras para el año (incluye las amortizaciones/pago de principal de la deuda).

El proceso inicia con la identificación de las necesidades de recursos de todas las instituciones del sector público dadas sus distintas funciones, con lo cual se realiza la estimación de los gastos para el año. Por igual, se procede con una estimación de ingresos tributarios y no tributarios. Cuando se opera con un déficit presupuestario (ingresos menores a los gastos), es necesario recurrir al financiamiento/endeudamiento para poder conseguir los recursos que necesitan las distintas dependencias del Estado para poder brindar los diferentes servicios a la población.

Esta programación financiera del estado se estructura en el Presupuesto General del Estado, en el cual se definen y se aprueban los ingresos estimados, el total de gasto, así como el financiamiento necesario para el año.

El financiamiento destinado a proyectos de inversión mayormente se obtiene a través de la contratación de préstamos cuyos recursos, como su nombre lo indica, se utilizan para la ejecución de proyectos de inversión como son la construcción de carreteras, de escuelas, hospitales, hidroeléctricas, entras otros. La contratación es realizada para cada proyecto en específico, y los recursos se reciben a la medida que avanza la ejecución de la obra.

El financiamiento de apoyo presupuestario o de libre disponibilidad puede provenir de emisiones de bonos o la contratación de préstamos con organismos bilaterales o multilaterales, y los recursos entran a la Tesorería Nacional, para hacer frente a gastos contemplados en el Presupuesto del Estado de cualquier sector (p.e. educación, salud, seguridad ciudadana).

El Gobierno Dominicano cuenta con diversas fuentes de financiamiento entre las que podemos mencionar:

  1. Financiamiento Externo:
    1. Préstamos de Organismos Multilaterales
    2. Préstamos de Organismos Bilaterales
    3. Préstamos de la Banca Comercial Internacional
    4. Emisiones de Bonos en los Mercados Internacionales de Capitales
  2. Financiamiento Interno:
    1. Préstamos de la Banca Comercial Localo Préstamos de la Banca Comercial Local
    2. Emisiones de Bonos en el Mercado Local de Capitales

El contar con diversas fuentes de financiamiento implica tener la disponibilidad de obtener recursos a través de la contratación/emisión de diferentes instrumentos financieros, con diferentes plazos, monedas y tipos de interés. Estas condiciones junto al monto disponible de cada fuente, son tomadas en consideración a la hora de elegir la combinación de fuentes para cubrir las necesidades de financiamiento anual del Gobierno.

Los principales instrumentos que el Estado utiliza para financiarse son bonos y préstamos. En el caso de los bonos, la República Dominicana utiliza bonos a tasa fija denominados en pesos dominicanos y en dólares estadounidenses. Por el lado de los préstamos, suelen utilizarse préstamos con amortización lineal con tasa fija o variable y en distintas monedas, siendo las principales el peso dominicano, el dólar estadounidense y el euro.

Los bonos son instrumentos de mercado, es decir que los acreedores (tenedores) pueden vender e intercambiar el bono en distintos mercados (bolsas de valores, mecanismos electrónicos de negociación, directamente con los puestos de bolsa, etc.) de la misma forma que cualquier otro activo (ej. Carros, casas, bienes en general). Por lo anterior, los bonos pueden tener múltiples acreedores (comúnmente cientos o miles), mientras que los préstamos, son facilidades que se contraen con una o varias entidades comerciales (ej. Bancos múltiples) y estos acreedores no pueden intercambiar esta deuda en los mercados antes mencionados. Por lo general el repago del capital (amortización) de los bonos se realiza al vencimiento, mientras que los préstamos suelen tener un esquema de repago de capital a lo largo de toda la vida del préstamo.

Es la deuda contraída directa de un Gobierno a otro, ya sea contratada o garantizada por una agencia gubernamental (por ejemplo: agencias de crédito a la exportación).

La deuda multilateral es aquella contraída con organismos multilaterales. Los organismos multilaterales son aquellos cuyo capital accionario está conformado por capital de gobiernos de múltiples países, de allí que surja el nombre de multilateral. Algunos ejemplos de estos organismos son el Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Monetario Internacional (FMI), entre otros.

Se refiere al proceso de creación, oferta y distribución títulos o valores por parte del gobierno con el fin de obtener recursos financieros. La colocación en el mercado de dichos valores la realizan una o varias instituciones financieras en el país o en el extranjero.

Los bonos son la principal fuente de financiamiento de los gobiernos debido a su flexibilidad en ejecución y naturaleza de mercado. Esto se traduce en que los volúmenes a los cuales se puede tener acceso en los mercados sean muy superiores a los volúmenes de financiamiento a los que se puede tener con un organismo bilateral o multilateral.

A través de los mercados de capitales se tiene acceso a ser financiado por múltiples acreedores a nivel mundial que aportan recursos, mientras que el financiamiento con organismos bilaterales o multilaterales, está limitado por acuerdos de cooperación, la estrategia país, recursos definidos por el organismo, al capital accionario que tenga el país en el organismo multilateral al que solicita, entre otros.

Por otra parte, la formación de precio (obtención de la tasa sobre la cual se paga intereses) es más transparente y menos costosa para los emisores que concertar préstamos no garantizados con bancos comerciales. De ello, que todas las naciones con acceso a los mercados (internacional y/o local) utilicen más esta fuente de financiamiento que la de organismos multilaterales o la banca comercial.

La estrategia de gestión de deuda es la principal herramienta que tiene el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Crédito Público, para el manejo del portafolio de deuda del Sector Público No Financiero. La misma, traza los lineamientos que guían la política de financiamiento del Gobierno para cada periodo fiscal, con el objetivo de cubrir sus necesidades de financiamiento al menor costo posible dado un nivel de riesgo prudente. La estrategia vigente tiene un período de aplicación de 5 años, pero es revisada anualmente.

La estrategia de gestión de deuda de mediano plazo del gobierno se encuentra disponible en el siguiente enlace: www.creditopublico.gov.do/test/inicio/estrategia_de_deuda_publica

La estrategia de gestión de deuda es la principal herramienta que tiene el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Crédito Público, para el manejo del portafolio de deuda del Sector Público No Financiero. La misma, traza los lineamientos que guían la política de financiamiento del Gobierno para cada periodo fiscal, con el objetivo de cubrir sus necesidades de financiamiento al menor costo posible dado un nivel de riesgo prudente. La estrategia vigente tiene un período de aplicación de 5 años, pero es revisada anualmente.

  1. Desarrollo del Mercado de Capitales Doméstico, con el objetivo de poder incrementar la proporción del financiamiento en moneda local dentro del financiamiento total del Gobierno, mitigando por tanto el riesgo cambiario, y de reducir el costo de dicho financiamiento.
  2. Diversificación de Fuentes de Financiamiento: Tener acceso a diferentes mercados e instrumentos, con el objetivo de poder contar con diferentes opciones a la hora de diseñar la política de financiamiento del gobierno, que permitan optar por la combinación de fuentes más eficientes en términos de reducción de costos y mitigación de riesgos del portafolio de deuda.
  3. Mantener plazos largos en las emisiones de bonos internos y externos, manejando así el riesgo de refinanciamiento.
  4. Estructurar el perfil de vencimientos de deuda tal que se reduzcan las presiones fiscales por el servicio de deuda en un año y/o mes específico, mediante la utilización de perfiles de repagos personalizados, incluyendo el pago a vencimiento.
  5. Gestión proactiva del portafolio de deuda mediante la realización de operaciones de manejo de pasivos que permitan reducir el costo del servicio de deuda, re-estructurar el perfil de vencimientos, entre otros.

Una fuente importante de financiamiento del Gobierno es el mercado local de capitales, el cual provee al Gobierno de recursos en moneda local, reduciéndose por tanto el riesgo cambiario, es decir, de incremento del saldo y/o servicio de deuda pública por volatilidad en el tipo de cambio.

Un mercado local de capitales desarrollado, con mayor número de participantes, transacciones, y por tanto liquidez, permite al Gobierno un mayor acceso a fondos en moneda local, a menor costo, que puede ser particularmente importante en un momento de crisis financiera internacional cuando liquidez en los mercados externos puede ser baja.

Se refiere a un proceso de remate o venta organizada a través del cual el Ministerio de Hacienda vende Títulos Valores de Deuda Pública. (Normativa subasta 58-12). Es decir, que es un mecanismo mediante el cual el gobierno, a través del Ministerio de Hacienda, coloca y emite deuda pública. Este mecanismo es especialmente ventajoso para la colocación de Títulos Valores de Deuda Pública, ya que es una forma transparente de descubrimiento de precio de los títulos tanto para los inversionistas (personas físicas, puestos de bolsa, bancos múltiples, administradoras de fondos de pensiones) como para el emisor (el Estado dominicano).

El Ministerio de Hacienda publica un calendario de subastas anual, allí se detalla las fechas exactas para cada subasta del año. De forma general, las subastas ordinarias son realizadas el primer martes (laborable) de cada mes.

Los principales actores de las subastas del Ministerio de Hacienda son la Dirección General de Crédito Público (CP) y los inversionistas. Por un lado, CP organiza la subasta y convoca a los inversionistas a participar en la misma, detallando qué títulos y qué cantidad de los mismos serán ofertados. Las Subastas del Ministerio de Hacienda van dirigidas al público en general, por lo que en las mismas pueden participar personas físicas e inversionistas institucionales (puestos de bolsa, bancos múltiples, administradoras de fondos de pensiones, aseguradoras, etc.). Sin embargo, a la plataforma por la que se realizan las subastas sólo tienen acceso los inversionistas institucionales que forman parte del Programa de Creadores de Mercado. Por lo cual, las personas físicas y los inversionistas institucionales que no pertenecen al programa, deben enviar sus posturas a través de un puesto de bolsa que sí forme parte del Programa de Creadores de Mercado.

La calificación de riesgo valora el riesgo de impago y la solvencia de un emisor. Existen varias agencias calificadoras de riesgo entre las principales se encuentran: Standard and Poor’s, Moody’s y Fitch Ratings.

Esta calificación es tomada en consideración por los inversionistas en su decisión de inversión/compra de títulos del Gobierno, puede influir en su decisión de adquirir o no los instrumentos ofertados, así como en el monto, y la tasa de interés/rendimiento a la que estarían dispuestos a comprar los mismos.

Las calificaciones se dividen en dos grupos: grado de inversión (calificación BBB o mayor), grado especulativo (calificación BB o menor). Una calificación de grado de inversión indica que el gobierno tiene la capacidad de sostener un marco político coherente, con buena fortaleza económica, financiera e institucional, y sin preocupación sobre la capacidad de pago.

Las agencias de calificación evalúan la calidad crediticia de un soberano mediante la combinación de factores tanto cuantitativos como cualitativos. Cada agencia publica un informe explicando las razones que motivan la calificación asignada e identifica las cuestiones o circunstancias que mejoran o limitan la calidad del crédito.

Entre los factores que se analizan para determinar la calificación crediticia de un país podemos mencionar:

  1. Capacidad de recuperación económica del país. Se analiza la fortaleza económica, medida por el PIB per cápita, diversificación de la economía (sectores), entre otros.
  2. Solidez financiera del Gobierno. Análisis de las finanzas públicas. Intentan determinar lo que debe ser pagado (y que tan "tolerable" es la deuda en comparación con sus recursos) y la capacidad del gobierno para movilizar recursos: aumentar los impuestos, cortar el gasto, vender activos, y obtener divisas.
  3. Susceptibilidad a eventos de riesgo. Determinación de si el pago de la deuda puede estar más en peligro en caso de la ocurrencia de eventos adversos económicos, financieros o políticos.
  4. Fortaleza institucional (transparencia, eficacia, previsibilidad de la acción gubernamental, control de corrupción, estabilidad política).


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